La Plata, 29 de Marzo de 2005.-
Poder Judicial de la Nación
Fallo de la Salla II de la Cámara Federal de La Plata sobre el litigio por el ingreso a Medicina
La ciudad de La Plata a los días del mes de marzo de dos mil seis, reunidos en Acuerdo los Señores Jueces que integran la Sala II de la Cámara Federal de Apelaciones de La Plata, toman en consideración el expediente Nro. 10.412/05 caratulado “Facultad de Ciencias Médicas U.N.L.P. c/ Universidad Nacional de La Plata s/ Nulidad actos administrativos -art. 32 Ley 24.521”, para resolver el recurso interpuesto por el Decano de la Facultad de Ciencias Médicas de la Universidad Nacional de La Plata.
El Tribunal establece la siguiente cuestión a resolver: ¿ Se ajusta a derecho la resolución apelada?
Practicado el pertinente sorteo el orden de votación resultó: Dr. Román J. Frondizi, Dr. Leopoldo H. Schiffrin y Dr. Carlos R. Compaired.
EL DOCTOR FRONDIZI DIJO:
1. Llegan los autos a este Tribunal en virtud del recurso interpuesto por el Decano de la Facultad de Ciencias Médicas de la Universidad Nacional de La Plata, previsto en el artículo 32 de la Ley Nacional de Educación Superior n° 24.521, contra la Resolución adoptada por el Consejo Superior de esa casa de Altos Estudios en su sesión del 29 de marzo de 2.005 y contra la Ordenanza 271/05 dictada por el mismo Consejo en la sesión del 5 de abril del citado año que, entre otras disposiciones, establecieron un sistema general de ingreso a todas las unidades académicas, abolieron el carácter eliminatorio del examen de ingreso y fijaron los objetivos y requisitos de admisibilidad de los estudiantes.
Los planteos de la parte recurrente se circunscriben, en sustancia, a las siguientes cuestiones: a) que el Consejo Superior dictó las resoluciones que impugna en violación a lo normado por el artículo 76 del Estatuto de la U.N.L.P., en particular su inciso 19), por el artículo 50 de la Ley de Educación Superior, como asimismo por la ley 19.549 y Ordenanza 101/72; b) que, en virtud de lo establecido por el Estatuto de la U.N.L.P. son atribuciones de los Consejos Académicos la de “... proyectar los planes de estudio y sus modificaciones.” (Artículo 76 inciso 4) y la de “...fijar las condiciones de admisibilidad y promoción de alumnos” (Artículo 76 inciso 19) ; c) que la Ley de Educación Superior n° 24.521 en su artículo 50 prescribe que “...el régimen de admisión, permanencia y promoción de los estudiantes será definido a nivel de cada facultad o unidad académica equivalente.”. En este orden de ideas, la recurrente solicita la plena vigencia de las decisiones emanadas del Honorable Consejo Académico de la Facultad de Ciencias Médicas como así también las dictadas por su Decano, en tanto las resoluciones del Consejo Superior que se impugnan disponen acerca del régimen de admisibilidad imperante en la Unidad Académica que impide el ejercicio de las atribuciones propias de la Facultad.
El Tribunal resolvió el 11 de abril de 2.005 hacer lugar a la medida cautelar solicitada por el Decano de la Facultad de Ciencias Médicas y, en consecuencia, dispuso suspender la ejecución de la Ordenanza 271/05 dictada por el Consejo Superior de la Universidad (fojas 52/53).
A fojas 59/64 el apoderado de la Universidad Nacional de La Plata interpuso la excepción de falta de legitimación activa manifiesta de la Facultad de Ciencias Médicas para interponer el recurso en los términos del artículo 32 de la Ley 24.521. Sostuvo que, según el Estatuto Universitario, la Universidad Nacional de La Plata es la persona de Derecho Público que se encuentra legitimada para actuar en juicio y defender sus derechos. Asimismo, la Ley de Educación Superior se refiere a las Instituciones Universitarias Nacionales como sujetos de derecho, artículos 26, 27 in fine, 29, 30, 48, 49 y en ningún momento a las unidades académicas que la componen. En tal sentido señala que la Facultad de Ciencias Médicas no es una persona capaz de adquirir derechos y contraer obligaciones en los términos del plexo normativo vigente, toda vez que se trata de una dependencia de la Universidad Nacional de La Plata, de la cual forma parte.
A fojas 276 se tuvo por formulada la excepción opuesta y se corrió traslado a la contraria por el término de tres días. La recurrente contestó los argumentos de la Universidad y solicitó el rechazo de la excepción.
Por su parte, la parte apelada contestó a fojas 261/273 el traslado que se le confiriera en relación al recurso interpuesto con fundamento en el articulo 32 de la Ley 24.521. En dicha presentación se acompañan copias de las actas del Consejo Superior de las sesiones n° 1171, 1174 y 1175, como así también fotocopias de artículos periodísticos publicados en distintos diarios. En su presentación sostiene básicamente los siguientes argumentos: a) que la Facultad de Medicina de La Plata ha implementado un método de limitación numérica de ingresantes en violación a lo previsto en el artículo 76 inciso 19 del Estatuto de la U.N.L.P; b) que el artículo 50 de la Ley de Educación Superior conspira contra el concepto básico de autonomía universitaria consagrado en el artículo 75 inciso 19 de la Constitución Nacional; c) que la cuestionada Ordenanza 271/05 traduce la letra y el espíritu imperante en el Estatuto de la Universidad en tanto establece que el Consejo Superior deberá orientar su gestión académica, decidiendo sobre el alcance del citado Estatuto.
La Facultad de Ciencias Médicas hace una nueva presentación a fojas 294/346 con el objeto de denunciar dos hechos nuevos en la causa que tienen, a su entender, relación con el objeto de autos.
Por un lado, acompaña la publicación de la revista de la Caja de Previsión y Seguro Médico de la Provincia de Buenos Aires “Tiempo de Revisión” (mayo 2005, año 6, n° 20) en la que, páginas 10 a 13, el Presidente de la Universidad Nacional de La Plata, Profesor Arq. Gustavo Adolfo Azpiazu, efectúa una serie de manifestaciones que contradicen las realizadas por su mandatario en ocasión de la contestación del traslado que luce agregado a fojas 261/274 por cuanto reconoce los principales argumentos esgrimidos por la Facultad de Ciencias Médicas para ocurrir ante el órgano jurisdiccional.
Asimismo, la Facultad incorpora en autos el “Informe de Evaluación de la Carrera de Medicina de La Universidad Nacional de La Plata ” expedido por la CONEAU -Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria- del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la Nación. El informe realiza un análisis del Módulo de Admisibilidad y concluye que existe una estructura operativa eficiente. Asimismo, destaca del informe que “...los mecanismos de admisión son adecuados, transparentes, no discriminatorios, con una organización eficiente y se revelan idóneos por sus resultados.”.
En este contexto, el Tribunal convoca a las partes a una audiencia de conciliación en los términos del artículo 36, inciso 2, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, que se celebra el día 22 de noviembre de 2.005. En ese acto, se resuelve que la Facultad de Ciencias Médicas formule y presente una propuesta fundada dirigida a tratar de resolver el conflicto de autos sobre la base de los elementos de juicio aportados en la audiencia por ambas partes, respecto de la cual el Consejo Superior de la Universidad Nacional deberá expedirse.
De conformidad con lo dispuesto en tal audiencia por el Tribunal, el Decano de la Facultad de Ciencias Médicas acompaña la propuesta de creación del “Programa extensivo de apoyo educativo y orientación para aspirantes a ingresar a la carrera de medicina de la Facultad de Ciencias Médicas de la UNLP” que fuera presentada ante la Universidad (fojas 354/361).
El proyecto de la Facultad está dirigido a los aspirantes al ingreso a Ciencias Médicas que hayan reprobado el Módulo de Admisibilidad de la carrera con el propósito de promover a su contención y permanencia en el sistema universitario. Asimismo, apunta a nivelar y mejorar conocimientos y habilidades adquiridas en materias básicas del nivel preuniversitario. Establece, también, la estructura organizativa del programa, su financiamiento, el espacio físico para su desarrollo y la evaluación final.
Finalmente, la Universidad manifiesta en la presentación de fojas 369 que el Consejo Superior procedió al tratamiento del citado proyecto y que resolvió rechazarlo e insistir en la vigencia de la cuestionada Ordenanza 271.
2. Así descripta la secuela antecedente, corresponde que el Tribunal examine, ante todo, la cuestión de la excepción de falta de legitimación activa planteada por la parte apelada fs. 59/64.
La Facultad puede perfectamente defender sus intereses y hacer valer sus derechos en justicia a partir de las decisiones de sus órganos de gobierno y de representación - Consejo Académico y Decano- pues no es una mera dependencia subordinada de la Universidad sino que la integra orgánicamente, y, en tal carácter, participa en su gobierno y en la elección de sus autoridades. Por ello, considerar que carece de interés legítimo, de derecho subjetivo y que tiene prohibido recurrir contra los actos del Consejo Superior es erróneo, al punto de que el propio Estatuto de la Universidad la legitima expresamente en su artículo 52, inciso 5, para recurrir la intervención dispuesta por el Consejo Superior de la Universidad.
Negar la legitimatio ad causam activa de la Facultad en el caso de autos llevaría a colocarla en estado de indefensión ante los actos del Consejo Superior que considera contrarios a derecho, que quedarían, así, no solamente fuera de control administrativo, sino, lo que sería peor aún, de control judicial, extremos repugnantes a la garantía de la defensa consagrada por el artículo 18 de la Constitución Nacional y a lo dispuesto por el artículo 32 de la Ley de Educación Superior, que, por otra parte, no ha sido tachado de inconstitucional.
Ello así, la excepción debe rechazarse ( conf. esta Cámara, “Pérez Guzmán, Gabriela y otros c/ U.N.L.P. y otro s/ amparo”, expte nº 12.359/94, fallado el 24.05.1994; “Facultad de Ciencias Naturales y Museo c / UNLP”, expte nº 1098/99, fallado el 24.08.1999, entre otros, y sus citas).
3. Cabe examinar, ahora, la afirmación hecha por la Universidad Nacional de La Plata, a fs. 261 y sgtes., de que el recurso ex artículo 32 interpuesto por la Facultad de Ciencias Médicas es improcedente pues el acto atacado no sería una resolución definitiva de la Universidad. Afirma que, para que pudiese surtir ese recurso, habría sido necesaria otra decisión, adicional, del Consejo Superior, además de la aquí cuestionada, que rechazase un inexistente recurso administrativo de la Facultad. De otro modo no se habría agotado la vía administrativa. Como no cabe duda de que la resolución en crisis ha emanado precisamente del Consejo Superior la pretensión de la Universidad debe rechazarse sin más. Admitirla sería caer en un exceso ritual manifiesto, descalificado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación desde el precedente “Colalillo” (Fallos, 238:550 ).Máxime que, en su reunión del 15.12.2005, obrante a fs. 380/413, el Consejo Superior ha rechazado la propuesta elevada por la Facultad de Ciencias Médicas sobre la base de los elementos de juicio aportados durante la audiencia de conciliación convocada por el Tribunal, realizada el 22.11.2005, y ha mantenido firmes, así, los actos recurridos en el sub lite.
Destaca, en fin, que la referencia que, en el punto, hace la demandada a las normas de la ley 19.541 tampoco es acertada, no solo por la clara disposición del art. 32 de la ley 24.521 sino también por aplicación de los principios de lex posterior y lex specialis que la desplazan.
4. Ha de determinarse, a continuación, si, al dictar la Resolución del 29 de marzo de 2005 y la Ordenanza nº 271/05, el Consejo Superior d ela Universidad se ha ajustado a las normas establecidas por la Ordenanza nº 101, en su Título X, “De los actos administrativos de alcance general y los proyectos de normas”, que fija las normas de procedimiento aplicables a resoluciones de aquel tipo.
Así, el artículo 110 de la Ordenanza 101 establece que “(...)La elaboración de los actos de alcance general y de los proyectos de normas que se propicien en la Universidad (como los aquí cuestionados), se iniciará por el órgano que corresponda”, y el artículo 111 agrega que “ (...) El órgano o ente involucrado deberá realizar los estudios y obtener los informes previos que garanticen la juricidad, acierto y oportunidad de la iniciativa acumulando los dictámenes y consultas evacuadas, las observaciones y enmiendas que se formulen y cuantos datos y elementos fueren de interés para conocer el proceso de elaboración de la norma o tienden a facilitar su interpretación”.
Si se confrontan estas normas con las constancias de la causa se podrá constatar que no han sido cumplidas. En efecto, no hay elementos en autos que demuestren que el órgano involucrado -la Facultad de Ciencias Médicas- haya iniciado los actos impugnados , como lo exige el artículo 110, ni tampoco haya realizado los estudios y obtenido los informes dictámenes, consultas y demás elementos que requiere el artículo 111.
En breve: la Facultad de Ciencias Médicas no ha participado en la formación del acto. Ello emana de la mera lectura de la versión taquigráfica de la sesión del Consejo Superior del 5 de abril de 2005, obrante a fojas 380/412. De tal manera, el Consejo Superior ha violado los procedimientos reglados, ha omitido trámites esenciales para la formación de la voluntad administrativa y ha incurrido, así, en los vicios de incompetencia y ausencia de causa a los que se refieren los artículos 3 y 7, incisos a, b, y d, de la ley 19.549. De tal modo su proceder resulta manifiestamente arbitrario con la consiguiente nulidad absoluta e insanable de los actos recurridos por la Facultad de Ciencias Médicas, ex artículo 14, inciso b, de la ley 19.549.
5. Definida en los considerandos que anteceden la suerte de la causa cabe, no obstante, por razones que hacen a la completividad de la sentencia , examinar el contenido jurídico de las espinosas cuestiones del ingreso y de la autonomía universitaria.
Para ubicarlo en sus justos términos se hace necesario considerar sus aristas pedagógica y social. Así lo requiere la indispensable interpretación teleológica del texto constitucional y del resto de las normas vigentes.
5.1 En cuanto hace a la cuestión del ingreso ( vide UNESCO, “Access to Higher Education, 2 vols., Paris, Unesco- International Association of Universities, 1965), la primera evidencia que debe tenerse presente es que la enseñanza media, deficiente desde hace largas décadas, está inmersa en una degradación tal que su nivel de calidad -dicho sea con las debidas excepciones- es muy inferior. Lo es al punto de que -siempre salvo excepciones- ni habilita para emprender estudios superiores ni capacita para definir la propia vocación. De ello son prueba elocuente, una vez más, los resultados desastrosos de los exámenes de ingreso que rinden -y acaban de rendir- miles de jóvenes en La Plata y en otras sedes universitarias y el alto grado de deserción existente, hechos que son de público y notorio conocimiento.
A esto se agrega la tendencia creciente del número de aspirantes a ingresar a la universidad.
Cabe preguntarse si, en tales condiciones, la universidad debe aceptar a todos los graduados o establecer algún régimen serio de admisibilidad.
Por un lado, la mayor demanda educativa es auspiciosa, máxime en un momento en que, para salir de su larga y desgraciada situación de subdesarrollo, el país depende, entre otros factores, de un fuerte progreso en la educación de su población y, en particular, de una sustancial mejora del nivel formativo de la masa de sus profesionales, científicos y técnicos, mejora de la que el Estado debe hacerse definitivamente cargo.
Este es un objetivo a largo plazo, y muestra la cara socioeconómica del problema del ingreso a la universidad, que no es exclusivamente técnico. Entretanto, para la universidad, la cuestión es urgente e imperiosa, pues se debe adoptar una decisión aquí y ahora frente a un problema de alcance nacional, cuya solución excede las posibilidades de aquella, que afecta a la vida universitaria y a miles de jóvenes.
El problema no es solo cuantitativo. Es, también, cualitativo.
En efecto, se sabe, como he dicho, que un alto porcentaje de alumnos no están en condiciones de ingresar. Permitir que lo hagan generaría una gran desproporción entre la cantidad de estudiantes y las posibilidades de brindar una enseñanza de calidad. Y si esto es negativo respecto de todas las carreras lo es más aún en la de medicina, pues a la larga estará en juego la salud humana ya que la posibilidad de mejorar post grado la formación de los médicos es muy reducida, dado que el número de las residencias hospitalarias es -como bien se sabe- escaso por no decir risible. Por otro lado todos conocemos a no pocos jóvenes médicos cuyo trabajo nada tiene que ver con el ejercicio profesional que se espera de quienes han prestado el noble juramento ipocrático: en realidad, debido a la situación general del país, corren de una clínica a otra, de una guardia extenuante a otra, por un mísero sueldo.
El ingreso irrestricto con sus variantes y su consecuencia de entrada masiva no solo es asfixiante para la enseñanza sino que crea falsas ilusiones entre los jóvenes, ya que después viene una alta deserción -debida a diversas causas, v.g. la falta de preparación, que por cierto no es innata ni insanable, el bajo nivel intelectual, los problemas psicológicos, el error en la vocación, etc.- que se produce sobre todo entre el primer y el tercer año, que trae gran frustración y forma un ejército de resentidos. Los graduados son pocos y su costo muy elevado, carísimo. Cabe recordar aquí que la privilegiada condición de universitario constituye un logro derivado no solo del mérito personal del estudiante y de sus padres, sino del esfuerzo de toda la sociedad, tanto sea de los que pagan los impuestos como de los trabajadores del campo y de la ciudad que contribuyen a crear la riqueza nacional con su trabajo cotidiano. Y de esto sería bueno que estuviesen conscientes todos -y no solo los estudiantes y los que aspiran a serlo- dentro de la comunidad universitaria.
Ante todo, hay algo que la universidad no debe hacer, sea por respeto a si misma sea por el que debe a los jóvenes: asumir una tarea que sabe de antemano que no podrá cumplir debidamente.
No se trata, entonces, de crear las condiciones para que baje el nivel de la enseñanza a la paupérrima condición de los aspirantes , sino de contribuir con seriedad a que los jóvenes se pongan en condiciones, porque si se deja que las cosas sigan yendo, en general, como van, es seguro que irán peor.
En suma: no se puede ser alumno de primer año de la carrera de medicina si no se tienen conocimientos básicos de ciencias exactas y naturales. Mientras ello no ocurra es evidente de toda evidencia que no se puede admitir como alumno a quien carezca de la capacidad imprescindible.
Son varios los argumentos que se han utilizado para justificar el ingreso irrestricto: algunos lo defienden con pie en que resultaría más “democrático” o más “popular”, o pretenden mostrarlo como una reivindicación de la “Reforma Universitaria”. Los dos primeros argumentos se caen en cuanto se recuerde qué pasa con la mayoría de los ingresantes y quien sostiene y para qué a la universidad nacional (vide tres párrafos supra).
Con respecto al tercero, baste señalar que no hay ninguna expresión de la gran tradición reformista, desde el “Manifiesto Liminar” de 1918 hasta las obras de algunos de sus célebres exponentes como Gabriel del Mazo, Alfredo Palacios, Deodoro Roca, entre otros, que contenga esta propuesta. (Conf. del Mazo, Gabriel, “La Reforma Universitaria”, 3 vols., Lima, Universidad Mayor de San Marcos, 1967-1968; González, Julio V., “La Reforma Universitaria”, 2 vols., Buenos Aires, 1927; Ciria A., Sanguinetti, H.J., y Siperman, A. (comp.), “La Reforma Universitaria”, Buenos Aires, FUBA, 1959; Ciria A. y Sanguinetti, H., “Los Reformistas”, Buenos Aires, Editorial Jorge Alvarez, 1968).
Hay también quienes hablan de una “selección natural” que se produciría durante la carrera, descuidando dos aspectos: uno, la mortandad académica que produciría y, dos, que, en las condiciones actuales de la Argentina, con elevadísimos índices de pobreza y de indigencia, ello sería pagar un costo injustificable para sostener un punto de vista harto discutible.
También se ha utilizado el argumento de que el Estado, que otorga los títulos secundarios, no podría admitir que quienes los han recibido de él no puedan seguir sin más los estudios superiores. Sostener, con esta base, que cualquiera que se haya graduado en el secundario puede ir a la universidad es lo mismo que decir que cualquiera puede comprarse una mansión, veranear en Punta del Este o adquirir el último modelo sport de Ferrari. El argumento es falaz y de un formalismo inaceptable. Entre otras cosas escamotea la decisiva circunstancia de que el verbo poder tiene dos acepciones, que en otras lenguas se expresan con palabras diferentes, como v.g. may y can en inglés. Una cosa es lo que es posible en general y en abstracto y otra lo que realmente puede hacerse en concreto.
Ahora bien, para poner en práctica alguna forma de selección han habido, asimismo, diversos motivos, que varían según sea el tipo de selección que se propicia, desde el numerus clausus hasta métodos fundados en buenas razones pedagógicas.
Descarto el examen del primer tipo pues está descartado por el estatuto de la Universidad platense, nadie lo ha propuesto en autos ni tampoco se advierte que, como erróneamente sostiene ésta, el régimen de admisibilidad establecido por la Facultad de Ciencias Médicas sea un numerus clausus encubierto. Al contrario, todo aspirante que apruebe el ingreso entra a la Facultad como alumno regular una vez cumplidos los trámites de práctica.
Ha de convenirse, entonces, que, con exclusión del numerus clausus, cabe inclinarse por una forma de selección. La definición de la misma corresponde, con tal alcance, a la Facultad, como veremos más abajo.
Es dable traer a colación algunos conceptos vertidos por la CONEAU - Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria- en su “Informe de Evaluación de la Carrera de Medicina de la Universidad Nacional de La Plata”, emitido en 2005, que resultan de particular significación acerca de las características que reviste el curso y examen de ingreso a la carrera de medicina. Dice la CONEAU (fs. 326/327) que “...La Facultad cuenta con un Departamento de Admisión que a su vez dispone del apoyo técnico del Departamento de Pedagogía Médica de la Facultad. Las actividades del Departamento de Admisión son monitoreadas por una Comisión de Ingreso ad-hoc de la Facultad. Existe una estructura operativa eficiente, con personal competente y comprometido. El Departamento de Admisión se ha interrelacionado con distintas instituciones educativas para cooperar en la superación de las deficiencias de formación de los alumnos del nivel secundario.Con las aurrtoridades del Colegio Nacional “Rafael Hernández” de la UNLP mantiene reuniones para diseñar estrategias de articulación a implementar en 2005. También el Departamento de Admisión facilita a los colegios del nivel secundario el material didáctico que produce ...para ser trabajado con los alumnos del último año del Polimodal que aspiran a ingresar a la carrera de medicina ”. Agrega, inmediatamente, que “...se pudo comprobar la excelente organización, transparencia, seriedad técnica y capacidad docente con que se ha elaborado la metodología de admisión” . Sigue diciendo la CONEAU que “...El departamento de Admisión de la Facultad brinda servicios de información y difusión: ciclo de charlas y conferencias sobre la vida universitaria y sobre los contenidos de las materias de primer año, que incluye una clase práctica de Anatomía y asesoramiento especializado a padres y a aspirantes a alumnos, durante todo el año”. A fs. 336 puede leerse el juicio que le merece a la CONEAU el régimen de ingreso establecido por la Facultad de Medicina: “Los mecanismos de admisión son adecuados, transparentes, no discriminatorios, con una organización eficiente y se revelan idóneos por sus resultados. Sus responsables demuestran competencia y compromiso en su desempeño. La capacidad educativa es adecuada para el número de alumnos que ingresan actualmente y está en relación con los recursos de que dispone la institución”. Estas y otras consideraciones llevan a la CONEAU a concluir -vide fs. 342- que en tales condiciones está asegurada “...la formación de un graduado competente, con las bases científicas necesarias para la formación de médico generalista, con conocimiento de la realidad sanitaria nacional y con capacidad para la formación permanente”.
Las consideraciones transcriptas, emanadas del más alto órgano nacional de evaluación del nivel de la actividad universitaria, describen y califican muy positivamente al sistema de ingreso a la Facultad de Ciencias Médicas de La Plata. El contenido y el tono académicos del discurso sustentado en el “Informe” de la CONEAU y el examen sereno y objetivo que desarrollan los expertos que lo redactaron resultan convincentes y llevan a desestimar la descalificación de aquel sistema, por considerarlo “clasista” y “discriminatorio”, que resulta del escrito de la Universidad de fojas 261/273 y de las expresiones de varios consejeros y oradores que hicieron uso de la palabra en las sesiones del Consejo Superior de la Universidad según la versión taquigráfica que obra a fs.66/229 y 380/412.
5.1.1 Desde un punto de vista jurídico-constitucional es dable destacar que , por un lado, el artículo 75, inciso 19, de la Constitución Nacional, establece que corresponde al Congreso “(...) Sancionar leyes de organización y de base de la educación...que aseguren...la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminación alguna; y que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal...”, norma que se integra con otras, también constitucionales por mandato del mismo artículo 75, inciso 22, que son las fijadas en los artículos 13, inciso 2, c, del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 26, párrafo primero, de la Declaración Universal de Derechos Humanos, y 26 de la Convención Americana de Derechos Humanos, que, en resumen, disponen que la educación superior debe ser asequible a todos sobre la base de la capacidad y de los méritos de cada uno.
Estas disposiciones constitucionales lejos están de imponer el ingreso irrestricto. Antes bien, habilitan plenamente la aplicación de métodos de selección para el ingreso a la universidad, que, en el caso de autos, han sido muy favorablemente calificados por el órgano que, por ley, está encargado de la materia, como se ha visto ut supra.
Ello sentado, no puede obviarse que el Estatuto de la Universidad Nacional de La Plata en su Título V, Capítulo II, sobre funciones de las Facultades, artículo 76, inciso 1, establece textualmente que corresponde al Consejo Académico “(...) Dictar disposiciones generales sobre el gobierno interior, didáctico, disciplinario y administrativo de la Facultad”. Y, más específicamente, dispone que también le corresponde “(...) Fijar las condiciones de admisibilidad y de promoción de los alumnos. En el caso de los estudios de pregrado no se pondrá limitación numérica”. De modo tal que es el propio Estatuto de la Universidad el que asigna a las Facultades la función de establecer el régimen de ingreso. Ya se ha visto, por otra parte, que el vigente en la Facultad de Ciencias Médicas si bien es eliminatorio no impone restricción numérica desde que todo aspirante que apruebe el examen entra a la carrera como alumno regular.
Destaca que las citada normas estatutarias son congruente con el dispositivo constitucional descripto más arriba.
5.2 Considero que ha quedado demostrado que por aplicación directa del estatuto de la Universidad de La Plata, artículo 76, incisos 1 y 19, la Facultad de Ciencias Médicas tiene entre sus funciones la de fijar las condiciones de admisibilidad y de promoción de los alumnos, y que lo ha hecho de un modo que resulta congruente con las normas constitucionales aplicables en cuanto no discrimina y no menoscaba ni la igualdad ni la equidad; no vulnera, además, la prohibición de establecer tope numérico dictada por el estatuto.
Se ha visto que, sin razón, la parte demandada niega que el estatuto de la Universidad reconozca a la Facultad actora la función de fijar el régimen de admisión de los alumnos en el modo en que lo hace, pues afirma, también sin razón, que éste lesiona la prohibición de tope numérico o cupo. Ahora bien, la circunstancia de que, además del estatuto de la Universidad, esa potestad también está reconocida a la Facultad de Ciencias Médicas por el artículo 50 de la ley 24.521 de Educación Superior -ya que la Universidad de La Plata tiene más de cincuenta mil estudiantes- ha llevado a la parte demandada a plantear en autos la inconstitucionalidad de dicha ley por considerar que viola la autonomía universitaria precisamente por conferir aquella potestad a las Facultades.
Sin perjuicio de que la norma aquí impugnada ha sido declarada constitucional por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, Fallos, 319:3148; 322:919, es oportuno esclarecer el principio de la autonomía universitaria, término que no es unívoco ni en el plano de la teoría educativa ni en el de la legislación, y que se ha confundido, con cierta frecuencia, con la libertad académica. ( vide Association Internationale des Universités, “La autonomie universitaire : sa signification aujourd’ hui”, Paris, AIU, 1967). Ambos principios están relacionados, pero son diferentes: la autonomía se refiere a las relaciones de la Universidad con el mundo externo, y la libertad de cátedra, en cambio, es un problema interno.
La autonomía puede ser docente, de gobierno o financiera.
La autonomía de gobierno existió desde 1885, establecida por la ley Avellaneda, nº 1597, y fue eliminada por el gobierno peronista de 1946 a 1955.
Restituida en 1957, rigió hasta julio de 1966, en que fue nuevamente eliminada por el gobierno militar. Luego de vicisitudes diversas fue consagrada por la Constitución reformada en 1994.
Además del derecho a darse sus autoridades, la autonomía de gobierno otorga a la universidad el de designar y remover, conforme a sus estatutos, a todo el personal docente y administrativo.
La autonomía docente incluye el régimen de selección de estudiantes, los planes de estudio y las exigencias para la graduación. No se advierte que de esto deba seguirse, necesariamente, la prohibición al Congreso para que, al sancionar la ley universitaria, de organización y de base -como manda la Constitución- disponga descentralizar en las facultades la determinación del régimen de admisión de los estudiantes, sobre todo cuando esa potestad tiene un fundamento razonable, como es el gran número de estudiantes de las universidad a cuyas facultades se le reconoce.
La autonomía financiera es el punto débil, pues las universidades estatales dependen de la contribución del Estado, y el Poder Ejecutivo y el Congreso son los dueños de la bolsa.
Las universidades deben ser autónomas porque el cultivo de las ciencias y la elaboración de nuevas formas del saber, que son una de sus tareas esenciales, requieren el estímulo de la duda, la discrepancia, el espíritu crítico y autocrítico.
La pretensión centralista y totalitaria es un síntoma del subdesarrollo cultural.
También debe ser autónoma porque funciona mejor cuando no se la entorpece, como puede comprobarse empíricamente comparando los resultados de la producción científica y la calidad de la formación profesional de las universidades autónomas y de aquellas que no lo son.
El principio de la autonomía requiere el ejercicio de la responsabilidad, pues se trata de un derecho que crea una obligación.
Se lo defiende de diversos modos y, en particular, cuando, a través del esfuerzo académico permanente, se trabaja en las aulas y en los laboratorios para que la Universidad autónoma cumpla con su deber: servir los intereses permanentes de la Nación, promover la excelencia científica y formar profesionales confiables.
La autonomía, como la libertad, no es absoluta y la potestad que otorga el Estatuto de la Universidad Nacional de La Plata a las facultades -en el caso a la de Ciencias Médicas- de fijar el régimen de admisión de los estudiantes no constituye, a la luz del dispositivo constitucional más arriba descripto, una limitación irrazonable, por cuya razón ni la norma del artículo 76, inciso 19, de aquel estatuto, ni la del artículo 50 de la ley 24.521, pueden considerarse, en el caso concreto, contrarias a tal dispositivo, pues su ejercicio por parte de la facultad resulta razonable, transparente, no discriminatorio y adecuado a las posibilidades reales de enseñanza.
Cabe recordar, en fin, que siempre ha de preferirse una interpretación de las normas que evite resultados inicuos, como sería, en el caso, una que llevara a disminuir en lugar de mantener o elevar el nivel de los estudios en la carrera de medicina. Me parece en tal sentido que, de las opciones posibles, la decisión que aquí se perfila es la que mejor cumple los fines normativos y la más digna del interés general -jurisprudencia de los intereses sociales en juego- ajustándose al corpus iuris.
6. Por las consideraciones que preceden y las normas constitucionales, legales y estatutarias citadas, propongo al Acuerdo hacer lugar al recurso interpuesto por la Facultad de Ciencias Médicas de la Universidad Nacional de La Plata y declarar nulas la Resolución adoptada por el Consejo Superior de la Universidad en su sesión del día 29 de marzo de 2005 y la Ordenanza 271/05 dictada por el mismo Consejo Superior el 5 de abril de 2005, atinentes al régimen de admisibilidad de estudiantes. Con costas, artículo 68, primera parte, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.
Así lo voto.
EL DOCTOR SCHIFFRIN DIJO:
1) Coincido con las conclusiones que formula el distinguido colega, Dr. Frondizi, primeramente acerca de las defensas de la Universidad, que rechaza, a saber:
a) el tratamiento de la legitimación de la Facultad de Ciencias Médicas para deducir el recurso de autos;
b) la alegación acerca de que dicha Facultad no habría agotado la vía administrativa;
también coincido con las conclusiones del Dr. Frondizi cuando acepta los agravios de la Facultad, o sea:
I) la violación, al dictar el Consejo Superior de la Universidad de La Plata la Resolución del 29 de marzo de 2005 y la Ordenanza nº 271/05 de las normas esenciales de procedimiento establecidas por la Ordenanza nº 101, en su Título X "De los actos administrativos de alcance general y de los proyectos de normas;
II) la incompetencia del Consejo Superior para dictar las normas aquí impugnadas por la Facultad de Ciencias Médicas, en base a lo establecido por el art. 50 de la ley 24521, cuya constitucionalidad cuestionan los representantes de la Universidad.
2) Desconocimiento de formas esenciales del procedimiento
2.1) La violación de las formas esenciales del procedimiento es un prius lógico, en el desarrollo del razonamiento, pues, -supuesta la legitimación para obrar de la Facultad- tal inobservancia lleva, sin más, como lo apunta el Dr. Frondizi, a la anulación de los actos impugnados.
En este sentido, los preceptos involucrados rezan lo siguiente:
art. 110: "La elaboración de los actos de alcance general y de los proyectos de normas que se propician en la Universidad se iniciará por el órgano que corresponda según la ley, los Estatutos y disposiciones administrativas correspondientes"
art. 111: "El órgano o ente involucrado deberá realizar los estudios y obtener los informes previos que garanticen la juridicidad, acierto y oportunidad de la iniciativa acumulando los dictámenes y consultas evacuadas, las observaciones y enmiendas, que se formulen y cuantos datos y documentos fueren de interés para conocer el proceso de elaboración de la norma o tiendan a facilitar su interpretación"
art. 112: "Toda iniciativa que suponga modificar o sustituir normas o reglamentos, deberá ser acompañada de una relación de las disposiciones vigentes sobre la misma materia y establecerá expresamente las que han de quedar total o parcialmente derogadas. Cuando la reforma afecte la sistemática o estructura del texto, se proyectará asimismo, su reordenamiento íntegro".
art. 113: "Los proyectos de actos administrativos de alcance general serán sometidos como trámite final al dictamen jurídico de la Asesoría Letrada".
art. 114: "Las iniciativas podrá ser sometidas a información pública cuando por su naturaleza así se justifique. Asimismo podrá requerirse el parecer de personas o entes ajenos a la Universidad, inclusive de los que ostenten la representación de intereses sectoriales y las de los institutos de Facultades".
2.2) Según estas normas, pues, las iniciativas de actos de alcance general de la Universidad (que, se entiende, pueden provenir o de los organismos académicos o de los integrantes del Consejo Superior) requieren un proceso posterior de elaboración por "el órgano que corresponda según la ley, los Estatutos y disposiciones administrativas correspondientes"
En el caso, el órgano que en virtud del art. 76, inc. 19 del Estatuto Universitario debe "fijar las condiciones de admisibilidad de alumnos" es cada una de las facultades. Y como aquí se trataba de excluir el carácter eliminatorio de los exámenes de ingreso de la Facultad de Ciencias Médicas, dictando normas de alcance general, el sistema establecido obligaba a centrar en ella la tarea de elaboración.
Así lo dijo el Dr. Botassi en el debate del Consejo Superior el día 30 de noviembre de 2004 "Yo no quiero ponerme en legalista pero creo que tenemos que respetar al Estatuto". "Nosotros podemos entender, como Consejo Superior, en un recurso de apelación de algo que decía antes el Consejo Académico, pero no a partir de una nota que ingresa por mesa de entradas, decir que quienes no aprobaron ese examen, que puede ser restrictivo, elitista, injusto y exagerado -no lo sé porque no lo vi y si lo viera tampoco podría deducirlo, porque no se de Medicina- igualmente, por voluntad de este cuerpo, se los considera alumnos regulares. Eso no podemos hacerlo, no es legítimo que lo hagamos."
"Entonces, démosle traslado a esta petición a la Facultad de Medicina para que aporte todos los datos y yo sugeriría que lo que tiene que aportar, más que nada, es cuáles son las condiciones edilicias, docentes, académicas con las cuales borrarían de una vez y para siempre el cupo".
"Tenemos que trabajar en esa dirección, de lo contrario, vamos a seguir discutiendo sin un destino cierto" (fs. 127).
En igual sentido se manifestó el Vicepresidente de la Universidad, Licenciado Raúl Perdomo: "La única propuesta concreta es que vamos a conversar con la Facultad, que no son solamente los miembros aquí presentes".
"Es mi compromiso conversar con la Facultad de Medicina, con sus autoridades, con su Consejo Académico y con su comisión de Seguimiento del Ingreso. Hasta ahí, obviamente, yo no voy a avanzar sobre lo que son las atribuciones propias de la Facultad, como aquí bien se ha dicho" (fs. 130)
En la sesión del Consejo Superior del 29 de marzo de 2005 la Secretaría Académica de la Universidad presentó un proyecto de Programa de Apoyo Educativo y Orientación para alumnos aspirantes al ingreso a la UNLP., auspiciado por el Vicepresidente, Licenciado Perdomo, quien solicitó la aprobación en general del mismo para girarlo luego "a la consideración de la Comisión de Enseñanza, para analizar los aspectos académicos y luego a la Comisión de Interpretación y Reglamento que deberá intervenir para definir la figura del estudiante ingresante..."(fs. 149).
A diferencia de la propuesta del Vicepresidente, el Arquitecto Bono solicitó que el proyecto fuera "girado para su estudio exhaustivo" a las Comisiones de Enseñanza, de Interpretación y Reglamento y de Economía y Finanza (fs. 158).
El Criterio del Arquitecto Bono tuvo amplio apoyo. Así dijo, p. ej., el Sr. Bertamonti:"Entonces, no solamente tenemos que discutir acerca de este ingreso arbitrario y eliminatorio, sino también discutir qué queremos para la Medicina y el modelos que nos impone la Ley de Educación superior"
"Por último, quiero proponer que este Consejo Académico se aboque a tratar el tema de una política de ingreso común, pero que no lo haga a puertas cerradas sino que se llame a audiencias públicas o a alguna reunión similar donde pueda participar toda la comunidad universitaria y también donde se invite a profesores, pedagogos y gente reconocida del ambiente a arrimar propuestas por escrito, para que luego sean elaboradas" (fs. 163).
Inmediatamente después fue aprobado la moción del consejero Bono, girándose, pues, el proyecto sobre aspirantes al ingreso a alas comisiones correspondientes.
2.3) A continuación ingresó a la Secretaría del Consejo una nota del Claustro Estudiantil de Ciencias Médicas; con el siguiente texto "Los estudiantes de la Facultad de ciencias Médicas, reunidos en asamblea y habiendo votado la propuesta en todas las comisiones, proponemos para el corriente año 2005:
Que el Curso de Admisibilidad a la Facultad de ciencias Médicas, deje de tener carácter eliminatorio. para ingresar a la carrera, únicamente se necesitará cumplir con el presentismo en el 80 por ciento de las actividades"
"Se rendirá igualmente el examen final"
"Aquellos que lo aprueben, ingresarán a primer año de la carrera, comenzando con el nuevo plan, tal cual está estipulado".
"Quienes no aprueben el examen, también serán considerados alumnos regulares y sólo podrán cursar las materias optativas del primer año (Ciencias Biológicas y Ciencias Exactas), cuyas materias cuentan con los mismos contenidos que las materias dictadas durante el curso de ingreso"(fs. 163).
Esto generó un largo y agitado debate, que finalizó con el triunfo de una moción en el sentido de aprobar en general por la afirmativa el espíritu del documento del Claustro Estudiantil de la Facultad de Ciencias Médicas, que, como vimos, excluía el carácter eliminatorio de los exámenes de ingreso.
2.4) En la siguiente sesión del Consejo Superior, el 5 de abril de 2005, no participaron ninguno de los consejeros docentes de la Facultad de Ciencias Médicas, sino solo el representante estudiantil (fs. 168/187).
La materia a tratar fue el proyecto convertido en ordenanza nª 271/05, emanado de las Comisiones de Interpretación y Reglamento y de Enseñanza, que lisa y llanamente(art. 3) prohíbe los exámenes eliminatorios.
Es decir, no se registró participación de la Facultad de Ciencias Médicas en una medida genérica que la afectaba, ni se observa en la discusión que realizaran los estudios e informes destinados a garantizar la juridicidad, acierto y oportunidad de la iniciativa, ni menos hubo dictamen jurídico de la Asesoría Letrada (art. 113).
No se trató, como surge de lo narrado, de un mero descuido de las formas, sino de dejarlas de lado para imponer la voluntad mayoritaria con apartamiento del organismo más afectado por la nueva reglamentación general, en la que las demás facultades - que prefieren un régimen de ingreso de otro tipo- prescindieron del estudio profundizado que requería las peculiaridades de la enseñanza médica. Ahora bien, en el régimen constitucional y de libertades civiles las formas no han respetarse por ser formas, sino -básicamente- porque protegen a las minorías.
Lo concluido basta, como lo expresa mi colega, el Dr. Frondizi, para determinar la nulidad de la Ordenanza 271/05 y de la precedente Resolución del 29 de marzo de 2005 que es ante
3.1) Mas también es exacto que el Consejo Superior carecía de competencia para dejar sin efecto las disposiciones sobre ingreso adoptadas por la Facultad de Ciencias Médicas en ejercicio de las atribuciones que le confiere el art. 50 de la ley 24521, y el art. 76, inc. 19 del Estatuto Universitario, que es consecuencia de dicha norma legal.
En favor de sus facultades, el Consejo Superior sostuvo, en los considerandos de la Ordenanza 271/05, "Que, si bien el artículo 76 inciso 19 del Estatuto de la UNLP asigna a los Consejos Académicos de las diversas Casas de Estudio la atribución de fijar las condiciones de admisibilidad y de promoción de sus alumnos, su artículo 52, incisos 22 y 32 coloca bajo la responsabilidad de este Consejo Superior el deber de orientar la gestión académica de la Universidad y le asigna la potestad de decidir sobre el alcance del citado Estatuto"(fs. 3).
Pero como so capa de interpretación tropezaba el Consejo con el citado art. 50 de la ley 24521, añadió que "el art. 75 inciso 19 de la Constitución Nacional no se limita a consagrar la autonomía de las universidades nacionales sino que, en el párrafo precedente a dicho principio básico y esencial, impone al Congreso "Sancionar leyes de organización y de base de la educación...que aseguren la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminación alguna, y que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal", en estricta y armónica concordancia con lo previsto en el "Exordio" del Estatuto de nuestra Universidad, al igual que en sus artículos 1, 6, 17 y 51 y en particular la parte final del artículo 76 inciso 19 al señalar "en el caso de los estudios pre-grado no se pondrá limitación numérica, consagrando claramente los principios reformistas de gratuidad y acceso irrestricto" (fs. 4).
En otros términos, prescindió el Consejo Superior del art. 50 referido por considerarlo inconstitucional. Y así surge con meridiana claridad de una de las intervenciones del Dr. Botassi, quien fue el miembro informante del proyecto transformado en ordenanza 271/05 (v. el informe a fas. 190/191).
En efecto, en la sesión del día 29 de marzo de 2005, el Dr. Botassi expresó: "Si bien los cuerpos administrativos no están autorizados a declarar la inconstitucionalidad de un norma, ya que esto solo puede hacerlo el Tribunal judicial, hay dictámenes de la Procuración del Tesoro y algunos fallos, que admiten que un órgano administrativo se niegue a aplicar una norma cuando es inconstitucional, porque en definitiva está obligado por la norma superior. Entonces: acata la Constitución o acata la Ley de Educación Superior" (fs. 161 in fine).
El tema, entonces, es el de la administración frente a una ley que le parezca inconstitucional.
Y aquí me permito transcribir estas indicaciones de Agustín Gordillo, que está directamente referidas al Poder Ejecutivo, y tanto más valen para todo otro cuerpo administrativo del Estado.
Dice, pues, Gordillo "Por lo que hace a la aplicación de la gradación jerárquica Constitución-Ley por parte del Poder Ejecutivo, la Procuración del Tesoro de la Nación ha entendido desde siempre lo siguiente:
"1) Que es evidente que el Poder Ejecutivo no puede ni derogar las leyes ni declarar su inconstitucionalidad"
"2) Que es igualmente evidente que el Poder Ejecutivo está obligado a ejecutar y cumplir las leyes"
"3) Que, sin embargo, también el Poder Ejecutivo tiene la facultad como todo sujeto de derecho público o privado y la obligación como órgano de la constitución , de examinar la validez de las normas legales frente a la Constitución. Pues es obvio que si las leyes del Congreso son obligatorias y tienen extendido ámbito de validez, las normas de la Constitución Nacional son de superior jerarquía y su ámbito de validez del derecho argentino (temporal, espacial, material y personal) es el ámbito de validez del derecho argentino en su totalidad. Su acatamiento es obligatorio para los súbditos y todos los órganos del Estado"
"Es patente, por tanto, que el Poder Ejecutivo puede y debe examinar la validez de la ley; y si considera que ella es inconstitucional puede (...) adoptar cualquiera de las siguientes actitudes: a) Ejercer (...) el derecho a veto. b) Plantear su inconstitucionalidad ante el Poder Judicial de la Nación en los casos y bajo los procedimientos judiciales establecidos c) Promover su derogación ante el Congreso de la Nación"
"Todo lo dicho en los puntos b) y c) anteriores se entiende sin perjuicio de la inexcusable obligación del Poder Ejecutivo de cumplir y ejecutar la ley mientras se realizan esos procedimientos (C.N. arts. 1 y 31)". En consecuencia, si el Congreso dicta un ley inconstitucional, no puede el poder ejecutivo apartarse de ella y ejecutar directamente la Constitución, sino que debe adoptar alguna de las tres actitudes indicadas; esta es la tesis dominante" (Tratado de Derecho Administrativo, Bs. As. Fundacioón de Derecho Administrativo, Tomo 1, 8va. Edición, VII- 14 y VII-15).
Como fuentes del criterio de la Procuración del Tesoro, Gordillo cita Dictámenes, 72:137 (5/II/60); 67:189 (22/XII/58); 64:100 (19/II/58) (loc. cit, nota 1º).
A continuación, en otra nota, añade lo siguiente: "Expusimos la opinión contraria en Introducción al derecho administrativo, Buenos Aires, Perrot, 1962, 1º ed., p. 643 y ss. y en Estudios de derecho administrativo, Buenos Aires, Perrot1963m, p. 70; posteriormente la han adoptado Bidart Campos, Germán José, Derecho Constitucional, Buenos Aires, 1964, p 271; Marienhoff, op cit., T. I, p. 297 (en realidad 397). Con posterioridad a estos autores advertimos el uso casarista de la postulación que habíamos hecho en 1962 y que diera lugar a la adhesión mencionada a nuestra crítica. Hubimos pues de retrotraernos. El tiempo no hace sino ratificar la sabiduría que animo el criterio tradicional de la Procuración del Tesoro de la Nación")(loc. cit., nota 2).
Debemos aclarar que la posición definitiva de Bidart Campos en esta materia no se encuentra en la obra que cita Gordillo, sino en su comentario a un pronunciamiento de la Corte Suprema decisivo en toda esta materia. Efectivamente, en Fallos: 269:243 la Corte Suprema resolvió el caso en que un gobernador de provincia había dejado sin efecto exenciones fiscales fundándose en la inconstitucionalidad de leyes locales que resultaban de aplicación al caso. Ante el recurso de los perjudicados, la Corte Suprema sentó el principio de que "...cualesquiera sean las facultades que corresponde reconocer al poder administrador para dejar sin efecto actos contrarios a las leyes, no cabe -sin embargo- admitir que sea su resorte el declarar la inconstitucionalidad de estas. Ello así porque aceptar semejante tesis importaría desconocer que el Poder Judicial es, en última instancia, el único habilitado para juzgar la validez de las normas dictadas por el órgano legislativo, y admitir, en consecuencia, la posibilidad de que el poder pueda residir y concentrarse en una sola sede".(cons. 6º)
Bidart Campos adhirió al criterio de la Corte Suprema, precisando que el control constitucional que podían ejercer el Poder Ejecutivo y la administración sólo se refiere a sus propios actos, adoptados en su esfera de competencia. "Pero no significa que el Poder Ejecutivo, ni la administración cuya jefatura detenta, puedan eregirse en órganos de control de la actividad de otro poder, separado por la división de poderes. Ni el ejecutivo ni la administración pueden dejar de cumplir leyes dictadas por el Congreso so pretexto de inconstitucionalidad, porque eso sería investirse de la facultad de control constitucional de actividades ajenas que pertenecen a un poder distinto". (El Derecho, t.21 y sigs, en especial, pag 212; en igual sentido Tratado Elemental de Derecho Argentino, t. I-A, pa´g 463, ed. ampliada y actualizada a 1999-2000, EDIAR).
3.2) Sentado el principio anterior, de todos modos parece conveniente utilizar las apreciaciones de Gordillo como un llamado a reflexionar con mayor amplitud sobre esta temática.
En efecto, precisa concretizar las connotaciones de la idea de "inconstitucionalidad", pues la Constitución que puede ser quebrantada tiene dos componentes básicos: la declaración de derechos fundamentales y el orden de las competencias de los distintos órganos que crea. En este aspecto, Hermann Heller dice que todas las constituciones escritas "presentan un contenido típico consistente en la ordenación fundamental de órganos y funciones". Y en páginas anteriores destaca Heller la coincidencia entre constitución y organización, que "es la acción concreta de dar forma a la cooperación de los individuos y grupos que participan en el todo, mediante la supra, sub y co-ordinación de ellos" (Teoría del Estado, traducción castellana Fondo de cultura Económica, México, pag. 267 y 295).
El Consejo Universitario ha entendido que el art. 50 de la ley 21521 resulta violatorio del orden constitucional de competencias, al atribuir a las Facultades funciones que serían privativas de las Universidades en orden al sistema de ingreso, y, además, que el régimen de ingreso concretamente estatuido por la Facultad de Ciencias Médicas lesionaría el derecho a acceder a la educación pública de acuerdo a los principios de igualdad de oportunidades y posibilidades, gratuidad y equidad a los que se refiere el art. 75, inc. 19 de la C.N.
Ahora bien, el medio escogido por el Consejo Superior de la UNLP para adquirir la competencia de la que se juzga privado por la ley 24.521 es arrebatar de hecho tal competencia al organismo que legalmente la tiene y ejercitarla en el sentido que le parece correcto.
Si se admitiese ese tipo de actitudes, resulta obvio que el adecuado desarrollo del orden de competencias, de la distribución de funciones, tanto en el plano constitucional como en el legal, no podría conservarse ,pues ningún orden cooperativo entre órganos estatales se concilia con la política de hacer valer por mano propia las atribuciones que se pretenda tener, pero que la ley asigna a otro organismo.
En otros términos, el orden jurídico del Estado, al igual que el de la sociedad civil, no tolera el ejercicio de hecho de derechos, sino que deja su determinación concreta a la mediación del proceso judicial.
Esto excluye, entonces, que los cuerpos administrativos se arroguen la facultad de prescindir, sobre la base de la inteligencia que asignen a la Constitución, del orden legal de competencias. Deben hacer valer sus pretensiones por la vía judicial .
3.3) La perspectiva del control constitucional por vía de los cuerpos administrativos podría variar en los casos en que las leyes tuvieran un carácter groseramente violatorio de los derechos fundamentales. El ejemplo histórico son las leyes raciales de Nüremberg. Si en nuestra Patria, sólo por hipótesis, docentes y estudiantes fuesen excluídos de la Universidad por su raza o religión (lo cual también ocurrió en la Italia fascista) no cabe duda que la Universidad estaría por completo obligada a no obedecer esas leyes. Pero en cuanto se trate de cuestiones objeto de alguna discusión y con argumentaciones opuestas, pero razonables, en que el Congreso haya establecido un parámetro, sólo queda discutir judicialmente su validez constitucional .
3.4) Volvamos, ahora, al tema de las competencias, pues existe duda acerca de que el Consejo Superior de la UNLP no debió apartarse por sí y ante sí de lo normado por el art. 50 de la ley 24.521.
Sin embargo, queda por responder si no podría convalidarse a posteriori su actuación por una declaración judicial de inconstitucionalidad de dicho precepto. Ello no resulta admisible, pues si se aceptara el planteo de inconstitucionalidad para atribuir a posteriori la competencia arrogada de facto en contra de la ley, reconoceríamos la aptitud de las vías de hecho para adquirir competencia, subvirtiendo el orden necesario al desarrollo administrativo.
Aquí cabe una comparación con el régimen de la acciones posesorias. Quien crea tener mejor derecho que el poseedor puede accionar contra éste, pero no arrebatarle su posesión, y si lo hiciera los tribunales actuarán para reestablecer el statu quo ante. Este es un principio fundamental para mantener el desenvolvimiento pacífico de las relaciones sociales y lo mismo debe ocurrir en las relaciones entre organismos públicos.
Desde luego, como la Universidad tiene personería suficiente, podría, y puede, instaurar acciones destinadas a obtener una declaración de inconstitucionalidad del art. 50 de la ley 24.521, para después, en caso de dársele la razón, asumir la competencia reclamada. Pero no es válido el camino inverso de asumirla de facto y reclamar después una convalidación judicial. En términos técnicos esto se traduce en la falta de legitimación para el planteo de la cuestión constitucional como defensa, impidiendo, por tanto, su tratamiento en la presente instancia.
Esta idea, relacionada con antigua jurisprudencia de la Corte Suprema que requiere para los reclamos en base a la defensa en juicio que quien lo formula no haya creado la situación de la que es agravio (ver Ymaz y Rey, El recurso extraordinario, 3era. ed., Bs. As., año 2000, pág. 71 y 72, número 2 y 3) halla sus raíces en la doctrina anglosajona del Stoppel, y su equivalente en el derecho continental, que impide invocar judicialmente la propia torpeza (la administración puede invocar la propia torpeza sólo para obtener la corrección de y no la confirmación los actos indebidos).
3.5) Refuerza la descalificación del acto unilateral del Consejo Universitario la circunstancia, señalada en el voto del Dr. Frondizi, de que existen precedentes de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (Fallos 319:3148) que (por mayoría avalan la constitucionalidad del art. 560 de la ley 24521. Tal vez ese criterio podría variar -sobre todo porque ha cambiado substancialmente la composición del Alto Tribunal- y prevalecer, entonces, la tesis que fue minoritaria en su momento, pero la índole opinable del asunto destaca aún más el desvío e sus funciones en que concurrió el Consejo Superior al sancionar la ordenanza cuestionada declarando inconstitucional por sí y ante sí el art. 50 citado.
Tales son las consideraciones que me conducen a postular la declaración de invalidez del acto aquí impugnado, sin abrir juicio sobre su acierto o error material, ni sobre cuál sea la línea de política universitaria preferible en materia de ingreso. Ello, desde luego, sin dejar de lado la riqueza de los desarrollos del Dr. Frondizi en lo relativo a las argumentaciones necesarias para dar base a una decisión de fondo sobre el tema constitucional que, en mi criterio, no cabe aquí considerar.
Inspira, pues, estas consideraciones, la idea de velar por el desenvolvimiento de los órganos universitarios dentro de un aceptable orden de legalidad y respeto consiguiente a las formas esenciales del proceder administrativo, tal como lo intenté hacer -con buen resultado, según lo que se observa in re 6411/2004 (reg. de Sala III) “Piccone María Verónica c/Universidad Nacional de La Plata, Recurso Administrativo Directo”, de fecha 29 de abril de 2004-.
En mérito a las razones expuestas, estimo, pues, que el acto impugnado es violatorio en infracción de las reglas fijadas por los arts. 110 a 114 de la Ordenanza 101 de la Universidad, y viciado de incompetencia insanable del órgano, no asistiendo a la Universidad interés legitimante invocable para plantear en esta oportunidad la inconstitucionalidad del art. 50 de la ley 24521. También, de acuerdo con los argumentos expuestos por el Dr. Frondizi en su voto y jurisprudencia de esta Cámara que cita, ha de rechazarse la defensa de falta de legitimación pasiva de la recurrente propuesta por la Universidad. Tal es mi voto.
EL DOCTOR COMPAIRED DIJO:
Que adhiere al voto del Dr. Frondizi.
Por ello, se RESUELVE:
Hacer lugar al recurso interpuesto por la Facultad de Ciencias Médicas de la Universidad Nacional de La Plata y declarar nulas la Resolución adoptada por el Consejo Superior de la Universidad en su sesión del día 29 de marzo de 2005 y la Ordenanza 271/05 dictada por el mismo Consejo Superior el 5 de abril de 2005, atinentes al régimen de admisibilidad de estudiantes. Con costas.
Regístrese, notifíquese y oportunamente archívese.